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合并基本法第121条解读，此处所指1/3以上联邦众议院议员的计算应以联邦众议院法定议席数为依据。

在议会通过的2646件法案中，有2231件是由内阁拟定的，占84％，只有415件是由议会提出的，占16％。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

[22] 李高协：《关于发挥人大立法主导作用的分析思考》，载《人大研究》2013年第2期。他们中的大多数对人大代表的代表能力、参政议政素质也未设定任何的价值目标。[12]纳入九届人大立法规划的89件法律草案中，由人大提请审议或自己起草的有38件，占42.7％。[39] David Stephenson，British Government and Politics, Pearson Longman, 1987。政府部门在立法过程中的作用就会显得不那么重要。

[42] 显然，随着现代经济与社会生活的迅猛发展，民主立法与立法专业性之间的张力更为凸显，行政机关的委托立法成为弥补各国代议机关立法不足的重要方面。2. 《立法法》关于人大主导立法的专门表述 有立法权的人大主导同级立法亦是我国立法体制的核心要求，适用于全部立法领域，统摄所有的立法活动。从其人员构成来看，全部在编工作人员仅有200人左右，下设国家法室、立法规划室、法规备案审查室等十个厅局级机构。

有人指出，地方性法规与地方政府规章之间在书本上的主从性质的父子关系，已经转变为现实中的平等性质的兄弟关系。在人大立法工作当中，大量存在习近平总书记所指出的人民形式上有权实际上无权问题。这涉及到从立法原理和制度设计两个应然层面对人大主导立法的价值内涵与制度规定进行梳理。[28] 封丽霞：《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社2008年版，第436-438页。

而且，这些错综复杂的外部关系的理顺不可能短时间内一蹴而就、一步到位。这就决定了，不管什么国家立法，实质上或名义上都要依靠人民代议机关这个政治主体来获得自身的正当性与公共性来源，都要以不同形式坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。

[7] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1985年版，第184页。而且，有立法权的人大也不用马不停蹄、全力以赴地制定新法，而是有更多的精力和资源关注立法质量，提升立法的实效性与人民满意度。[19] 2. 地方人大立法权的虚化与地方政府立法权的膨胀 哪些事项应当由地方国家权力机关以地方性法规的形式加以调整，哪些事项又应当由地方政府以地方政府规章的形式加以规范，宪法、《立法法》和《地方组织法》都对此语焉不详。为此，人民代议机关在立法过程中的地位渐渐发生了深刻的变化，各国在不同程度上都放弃了古典立法时代只有议会才能代表人民立法的理想主义追求，而是以一种现实主义的态度接受议会立法权严重萎缩和行政部门大量行使委托立法权的事实。

四、人大主导立法的现实可能与限度 （一）人大主导立法的现实可能 在国家法律体系基本形成、改革开放进入深水期和攻坚阶段的历史条件之下，人大立法虚化、部门立法强势的立法工作模式必须加以转变。1982年宪法第2、3条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。党委领导同级人大立法工作远未做到规范化、制度化，在立法过程中实现党的领导之下的人大主导，还面临诸多理论与实践难题。在英国，1976至1977年间，政府法案通过的有42件，议会提案仅11件，未被通过的有78件。

[21] 譬如，甘肃省人大1979年至2009年制定的155件现行有效地方性法规当中，由政府部门直接起草的占总数86.5%。第二，从立法起草程序来看，第53条要求，综合性、全局性、基础性的重要法律草案应当由全国人大牵头起草。

[41] 沈国明：《人大主导立法的几点思考》，载《立法评论》第1卷，法律出版社2016年版。而同期议员共提出632项法案，议会通过122项，通过率为19％。

如果只有人大一家主张人大主导立法，即使人大再有立法积极性、主动性，立法能力再强大，也未必能实现对立法过程的主导。第二，随着社会管理日益复杂化和民众需求的多元化，立法的专业性、技术性和科学性要求也日渐凸现。第四，在立法和改革决策相衔接、重大改革于法有据的目标指引之下，人大主导立法是借助人民的力量推动改革进程的必然需求。《立法法》第8条以列举形式将国家最重要的立法事项明确赋予全国人大及其常委会，并且强调中央政府以及地方立法机关非经授权不得就这些中央专属立法事项进行立法。在此，古典自然法学家和马克思主义经典作家都向我们揭示了一个道理：人民是最高主权者。[26] 围绕1997年刑法，最高人民法院制定了《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》，最高人民检察院制定了《关于适用刑法分则规定的犯罪的罪名的意见》。

实践当中，最高司法机关不仅就法的适用问题作出司法解释，而且通过司法解释对法无明文规定的事项作出造法性规定，甚至还经常违背立法原意，对法律作出实质性删减、改动或者变相曲解。第三，转型期的行政管理和社会发展充满了各种变数和不确定性，最高立法机关不是先知先觉的上帝，对此无法作出准确地预计并加以事先规范。

社会公众对人大制度与人大立法的重要性也缺乏必要认知。3. 人大立法外部关系的调适很大程度上决定了人大主导立法的可能与限度 人大主导立法并不意味着人大在立法过程中唱独角戏。

十二届人大立法规划中，这个比例达到74%。从其人员配备来看，最多的只有12人，最少的只有1人。

法律的位阶仅次于宪法，凌驾于行政法规、地方性法规、行政规章等各种法律渊源形式之上。全国人大是最高国家权力机关，是唯一行使国家立法权的机关，有权修改宪法、制定法律。部门或行业管理者实际成为本部门、本行业管理事项的立法者。就此，美国学者科恩曾进行专门阐述，法律可能是不好的，但我参与立法的过程使我有义务承认它们的合法性并服从它们——那种义务来自这一事实：我是构成社会的成员之一，社会的法律就是我的法律，制定法律时我出过力。

人大作为民意代表机关，其立法能力的局限性将持续存在。为此，人大代表的参政议政素质和能力，直接决定了人大能否实现对立法过程的主导。

然而，二战以来，不管是在大陆法系还是普通法系国家，随着经济社会的快速发展以及行政管理范围的急遽膨胀，立法的专业性、技术性要求日益增强，都在不同程度上出现了议会立法权衰弱、行政机关立法权扩张的趋势。转引自蔡定剑：《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第378页。

在我国法治实践当中，人民是依法治国的主体和力量源泉。实现人大主导立法的可能性与必然性在于： 第一，我国法律体系已经基本建成且运行日趋成熟，这为实现人大主导立法提供了坚实基础与现实条件。

在我国，人民当家做主是社会主义民主政治的本质特点。在国家立法与司法解释的关系当中，后者必须坚守法律的原意，不得越权解释或以司法解释之名行创设法律之实。[21]很多个省级人大专门委员会从成立之日起就没有直接起草过一件地方性法规草案。（一）立法权的行政化：政府立法对人大立法权的消解 1.全国人大及其常委会立法对于中央政府的严重依赖 人大主导立法很大程度上就是针对当前立法权高度行政化、政府部门强势主导立法的状况而提出的。

[6]马克思深受古典自然法学家的影响，对于代议机构立法也有着精辟理解，应当使法律成为人民意志的自觉表现、它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立[7]。国务院部门成了税收等重大国家立法权事项的事实上的立法者。

一些地方提出先规章后法规再法律的立法思路。第三，从对地方人大立法的要求来看，第76条规定，本行政区域特别重大事项的地方性法规，应由人民代表大会通过。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。[38]在法律制定过程中，首先总是政府提出立法案。